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(經(jīng)典)土地出讓金管理使用辦法
隨著地方城市化進(jìn)程的不斷加快以及土地管理制度的不斷建立健全，土地正在逐步升值，土地出讓金征收也隨之大幅度增長(zhǎng)。雖然地方為加強(qiáng)土地管理及出讓金管理出臺(tái)了有關(guān)政策規(guī)定，建立健全了土地有形市場(chǎng)體系，實(shí)行了土地公開(kāi)交易和土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，促進(jìn)了土地的保值增值，有效地防止了土地出讓金的流失，但目前土地出讓金供給與需求的矛盾比較突出，土地開(kāi)發(fā)成本管理規(guī)定明顯滯后，欠繳土地出讓金的問(wèn)題尚未徹底解決，土地出讓金在城市建設(shè)、企業(yè)改制、社會(huì)保障和農(nóng)業(yè)發(fā)展方面需統(tǒng)籌兼顧。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓金的征收管理和運(yùn)作顯得尤為迫切和重要。
�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)土地出讓金征收管理，積極籌措城市建設(shè)和改革資金。
1．嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓合同，按規(guī)定征收土地出讓金滯納金，杜絕土地出讓金緩繳現(xiàn)象。國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同明確，土地受讓方未按合同如期繳納土地出讓金的，應(yīng)從滯納之日起每日按應(yīng)付出讓金的一定比例繳納滯納金。如果嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓合同，按合同條款征收滯納金，將能保證土地出讓金的及時(shí)足額征收。
2．加大土地出讓金清收力度，迅速妥善處理遺留問(wèn)題。一是盡快解決土地及土地出讓金管理方式改革前的遺留問(wèn)題。對(duì)工業(yè)性用地欠繳土地出讓金的，深入進(jìn)行調(diào)查，研究對(duì)策，可考慮采取增加授權(quán)經(jīng)營(yíng)基數(shù)、予以核銷等方式。對(duì)非工業(yè)用地欠繳土地出讓金的，可考慮由監(jiān)察部門(mén)牽頭，規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、房管、財(cái)政等部門(mén)齊抓共管，整體聯(lián)動(dòng)，抽調(diào)專人，開(kāi)展專項(xiàng)清收。對(duì)以房帶路項(xiàng)目土地出讓金，要先審計(jì)，后確定補(bǔ)繳數(shù)額，要一次性繳款。二是采取有效措施，對(duì)依法應(yīng)無(wú)償收回的閑置土地要堅(jiān)決收回，重新處置或拍賣，保證政府收益。對(duì)已確定的供地因不可抗拒等原因致使土地使用者無(wú)法繼續(xù)開(kāi)發(fā)的，可以試行有償收回。
3．加大土地出讓金檢查力度，認(rèn)真進(jìn)行檢查處理。應(yīng)組織開(kāi)展土地出讓金繳納情況的專項(xiàng)檢查，對(duì)拍賣地塊超規(guī)定容積率建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)按拍賣時(shí)單位土地出讓金計(jì)算補(bǔ)收。對(duì)協(xié)議出讓宗地應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定處理。對(duì)應(yīng)補(bǔ)繳土地出讓金的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)單位，資金確有困難且不再進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的，可允許其用未銷售的房屋抵繳，價(jià)格由財(cái)政部門(mén)委托中介機(jī)構(gòu)評(píng)估確定，財(cái)政部門(mén)對(duì)該資產(chǎn)組織拍賣；如繼續(xù)開(kāi)發(fā)，則必須繳清所欠規(guī)費(fèi)，否則，計(jì)委、規(guī)則、國(guó)士、建設(shè)等部門(mén)停止對(duì)其房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的審批。
4．取消按比例向土地使用權(quán)獲得者收取拍賣費(fèi)的做法，為土地出讓金的取得創(chuàng)造良好環(huán)境。土地是國(guó)家所有，其使用權(quán)是一種特殊商品，不能等同于一般拍賣標(biāo)的物，按一般商品收取傭金。傭金費(fèi)用過(guò)高，影響土地使用權(quán)的拍賣。在進(jìn)行土地竟拍時(shí)，競(jìng)買者肯定將擁金計(jì)入土地成本，從而降低土地成交額，影響政府收益。因此，可考慮由土地買受人按土地拍賣成交價(jià)，定額支付拍賣傭金，也可考慮按照拍賣工作量大小，由政府財(cái)政列支，作為土地出讓成本。
（二）加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金管理，加快城市建設(shè)步伐。
土地儲(chǔ)備資金運(yùn)轉(zhuǎn)管理涉及到“大、中、小”三塊資金，即土地儲(chǔ)備周轉(zhuǎn)金、土地開(kāi)發(fā)成本和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)。
1．建立循環(huán)的土地儲(chǔ)備金補(bǔ)充制度。財(cái)政部門(mén)應(yīng)安排一定資金建立土地儲(chǔ)備周轉(zhuǎn)金，但有關(guān)各方面要對(duì)其規(guī)模形成共識(shí)。要認(rèn)識(shí)到只要加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金管理基礎(chǔ)工作，統(tǒng)籌調(diào)度安排資金，同時(shí)建立良好的土地周轉(zhuǎn)金補(bǔ)充制度，就能提高資金周轉(zhuǎn)速度，充分發(fā)揮其作用；在土地儲(chǔ)備周轉(zhuǎn)金不能滿足儲(chǔ)備任務(wù)需要時(shí)，可適當(dāng)擴(kuò)大土地儲(chǔ)備周轉(zhuǎn)金規(guī)模，土地儲(chǔ)備周轉(zhuǎn)資金臨時(shí)短缺，可向銀行貸款，貸款管理可由財(cái)政部門(mén)委托國(guó)主管理部門(mén)負(fù)責(zé)。
2．強(qiáng)化土地儲(chǔ)備資金使用管理。一是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)使用土地儲(chǔ)備資金必須上報(bào)經(jīng)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)的土地收購(gòu)、征用費(fèi)用概算；要求補(bǔ)充土地儲(chǔ)備金，必須上報(bào)經(jīng)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)的決算。費(fèi)用概算資料必須真實(shí)可靠完整，盡可能提供原始資料，對(duì)基礎(chǔ)資料特別是事后無(wú)法查證的原始數(shù)據(jù)、資料應(yīng)與財(cái)政、國(guó)土主管部門(mén)人員事前現(xiàn)場(chǎng)搜集、審核。二是要正確核算土地開(kāi)發(fā)成本。為土地儲(chǔ)備發(fā)生的審計(jì)費(fèi)用要列入土地開(kāi)發(fā)成本。應(yīng)盡快明確征地代辦費(fèi)用的計(jì)算。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)就是進(jìn)行土地的儲(chǔ)備收購(gòu)，包括土地的征用工作，由于工作量大、目前開(kāi)展
業(yè)務(wù)范圍制約，將一部分征地任務(wù)委托其它機(jī)構(gòu)實(shí)施，但要嚴(yán)格控制代辦費(fèi)的支付�，F(xiàn)行計(jì)算代辦費(fèi)時(shí)將上交省的農(nóng)業(yè)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)基金等費(fèi)用計(jì)入基數(shù)不盡妥當(dāng)。因此，征地、收地、儲(chǔ)地、供地工作應(yīng)盡量由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)，不通過(guò)中間機(jī)構(gòu)完成。否則，會(huì)增加政府土地開(kāi)發(fā)成本費(fèi)用。三是改革土地征用拆遷方法。對(duì)土地征用拆遷實(shí)行招投標(biāo)，保證公開(kāi)、公平、公正，盡可能節(jié)約土地儲(chǔ)備金�？梢詫⑼恋卣饔谩⒉疬w承包給區(qū)政府完成。市政府只與區(qū)政府發(fā)生關(guān)系，更有利加強(qiáng)土地資金管理。四是及時(shí)修訂完善征地補(bǔ)償管理規(guī)定，使其更結(jié)合實(shí)際，利于操作。
3．規(guī)范土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)管理。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作所需經(jīng)費(fèi)，由財(cái)政按部門(mén)預(yù)算方法核定，從土地出讓金或預(yù)算內(nèi)資金中撥付。要逐步建立起土地儲(chǔ)備工作的獎(jiǎng)勵(lì)制度和責(zé)任追究制度，調(diào)動(dòng)開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作的積極性，增加對(duì)儲(chǔ)備資金管理的責(zé)任感。
�。ㄈ┘訌�(qiáng)企業(yè)土地資金管理，促進(jìn)改革進(jìn)程。
加強(qiáng)企業(yè)土地資金管理，主要包括兩方面，一是落實(shí)改制全生土地資金，保證改革需要；二要加強(qiáng)企業(yè)現(xiàn)有土地資產(chǎn)管理。
1．改制企業(yè)土地資金管理。（1）努力協(xié)調(diào)城市建設(shè)使用土地出讓金與企業(yè)改制使用土地出讓金的關(guān)系，保證城市建設(shè)和企業(yè)改制資金需要。城市建設(shè)政府要投入，企業(yè)改制政府資金要兜底，而土地出讓金短期內(nèi)不可能完全滿足需要。可將城市建設(shè)土地出讓金與企業(yè)改制土地出讓金統(tǒng)一管理，分賬核算。統(tǒng)一管理是指對(duì)城市建設(shè)和企業(yè)改制需要出讓的土地，統(tǒng)一編制計(jì)劃，統(tǒng)籌安排出讓。分賬核算是指對(duì)城市建設(shè)的土地出讓金，主要通過(guò)目前土地變現(xiàn)解決，而企業(yè)改制所需的土地出讓金，以企業(yè)土地作抵押，主要通過(guò)銀行貸款解決，土地將來(lái)變現(xiàn)后歸還。對(duì)土地資金實(shí)行封閉運(yùn)轉(zhuǎn)，�？顚Ｓ�，單獨(dú)建賬，獨(dú)立核算。這樣能使城市建設(shè)、企業(yè)改革工作雙管齊下，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。（2）構(gòu)筑改制企業(yè)土地資金管理體系。一是確定改制企業(yè)土地變現(xiàn)計(jì)劃，有序進(jìn)行變現(xiàn)活動(dòng)。二是明確改制企業(yè)土地收購(gòu)價(jià)格確定原則，國(guó)主管理部門(mén)按土地綜合評(píng)估價(jià)格實(shí)施收購(gòu)。三是通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行貸款落實(shí)改制企業(yè)土地收購(gòu)資金。四是充分挖掘企業(yè)及經(jīng)營(yíng)公司盈金潛力，多渠道籌措企業(yè)改制資金。五是嚴(yán)格改制企業(yè)土地拍賣收入管理，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)征收。六是經(jīng)貿(mào)、體改、國(guó)主、財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)改制企業(yè)土地資金的監(jiān)督管理。（3）規(guī)范改制企業(yè)土地資金運(yùn)轉(zhuǎn)程序。由于主城區(qū)內(nèi)土地受到全年供地計(jì)劃的限制，而現(xiàn)有改制企業(yè)土地．大部分處于城市邊緣地帶，又要在城市發(fā)展后才能出讓和變現(xiàn)，這就決定了改制企業(yè)土地管理和土地資金管理是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過(guò)程。因此，必須規(guī)范改制企業(yè)土地資金運(yùn)轉(zhuǎn)程序。根據(jù)實(shí)踐，南通市確定了改制企業(yè)土地資金運(yùn)轉(zhuǎn)程序，執(zhí)行效果良好。（4）注意加強(qiáng)改制企業(yè)土地的收繳。企業(yè)改制后，應(yīng)交政府儲(chǔ)備的土地要及時(shí)辦理移交手續(xù)，落實(shí)土地儲(chǔ)備中心改制成本貸款和財(cái)政墊付改革成本的償還來(lái)源。
2．現(xiàn)有企業(yè)土地資產(chǎn)管理。（1）明確土地出（轉(zhuǎn)）讓收益主體。對(duì)收益管理應(yīng)源于其土地取得的形式。目前，企業(yè)土地形式主要有國(guó)有劃撥、協(xié)議出讓。國(guó)有土地資產(chǎn)注入。對(duì)于劃撥企業(yè)土地，其出讓所得資金不是企業(yè)自有資金，其所有權(quán)屬于政府。對(duì)巴協(xié)議出讓的土地轉(zhuǎn)讓所得，其超過(guò)原出資時(shí)間價(jià)值以上部分的土地增值收益不是企業(yè)、單位的勞動(dòng)成果，是政府投資，修橋鋪路，改善環(huán)境的回報(bào)，是政府的投入產(chǎn)出，這部分級(jí)差地租應(yīng)屬于政府，對(duì)于企業(yè)的國(guó)有土地資產(chǎn)注人，在授權(quán)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中土地出讓金的繳納實(shí)行的是備案制，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司在不改變土地用途的情況下，按規(guī)定重新評(píng)估后，可以進(jìn)行土地使用權(quán)出資（入股）、出租、辦理抵押等業(yè)務(wù)。如將土地資產(chǎn)向授權(quán)外企業(yè)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)報(bào)國(guó)土管理部門(mén)批準(zhǔn)，在土地交易市場(chǎng)實(shí)行公開(kāi)轉(zhuǎn)讓，其轉(zhuǎn)讓的凈增值部分，按地方政府規(guī)定，可按一定比例上交市財(cái)政和作為國(guó)家資本注入資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。如改變土地用途，應(yīng)與國(guó)主管理部門(mén)簽訂土地使用權(quán)出讓補(bǔ)充合同，補(bǔ)交土地出讓差價(jià)。要通過(guò)加快企業(yè)改革，盡快將土地資產(chǎn)從企業(yè)資產(chǎn)中剝離出來(lái)。四嚴(yán)格控制土地資產(chǎn)授權(quán)范圍，防止土地出讓金流失。要嚴(yán)格按規(guī)定的范圍進(jìn)行土地資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)。對(duì)于資不抵債、即將破產(chǎn)的企業(yè)，連年虧損、扭虧無(wú)望的企業(yè)，以及土地已抵押且無(wú)還款能力的企業(yè)，應(yīng)仍保留劃撥土地性質(zhì)，其土地資產(chǎn)可委托資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)，以保證政府直接控制的國(guó)有土地資產(chǎn)的安全，防止政府土地變現(xiàn)收入的流失，儲(chǔ)蓄企業(yè)改革成本。（3）認(rèn)真管理抵押土地。對(duì)土地使用權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)依法辦理抵押登記。設(shè)定房地產(chǎn)抵押權(quán)的土地是以劃撥方式取得的，依法拍賣房地產(chǎn)后，要從其土地拍賣價(jià)款中按規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。
�。ㄋ模┘茸⒅赝恋爻鲎尩慕谑找妫⒅仄溟L(zhǎng)遠(yuǎn)收益，保持土地市場(chǎng)的良性循環(huán)，促進(jìn)土地出讓金收入的穩(wěn)步增長(zhǎng)。
一是努力提高土地的單位收益。土地具備出讓條件時(shí)適時(shí)推出，保證土地收益的最大化。要善于利用市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)土地供求。要注重土地拍賣價(jià)格。既要提高土地的出讓價(jià)格，又要注意價(jià)格符合市場(chǎng)規(guī)律。如果某塊土地的拍賣價(jià)格高得離譜，雖然處罰了開(kāi)發(fā)商，但對(duì)重新拍賣的影響不言而喻。因此，在確定拍賣底價(jià)的同時(shí)，可以考慮根據(jù)土地市場(chǎng)的平均利潤(rùn)率水平．確定土地的拍賣價(jià)格上限。
二是不能無(wú)限制出地。城市建設(shè)、企業(yè)改制的資金需要解決渠道是多方面的，不能完全依靠土地，需要資金就出讓土地的做法無(wú)疑殺雞取卵。對(duì)土地出讓金的管理也要做“前人裁樹(shù)，后人乘涼”的好事，不能形成“前任政績(jī)，后人包袱”。因此，要制訂土地出讓長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和計(jì)劃。一經(jīng)確定，原則上不再調(diào)整。
�。ㄎ澹﹪�(yán)格土地出讓金收益取得成本管理。
這主要是為了提高土地出讓金的收益。除加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)成本管理，努力降低開(kāi)發(fā)成本外，要控制政府部門(mén)在土地出讓金中的專項(xiàng)開(kāi)支和業(yè)務(wù)開(kāi)支。要規(guī)范土地出讓金的減免返還審批權(quán)限，對(duì)非政策性減免，應(yīng)由政府集體研究確定。要認(rèn)真執(zhí)行先征后返政策，返還土地出讓金必須先扣除其費(fèi)用和業(yè)務(wù)費(fèi)。要加強(qiáng)對(duì)退還政策的研究，可以考慮將返還改為補(bǔ)貼，即對(duì)一些特殊事項(xiàng)，政府從土地出讓金中給予單位適當(dāng)補(bǔ)貼，且不與土地出讓金繳納數(shù)額掛鉤，有利于掌握土地出讓金管理的主動(dòng)權(quán)，進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓金管理。
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